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检察建议中引入第三方回访评估机制的探究

 论文永利娱乐网投F永利网投网址栏目:法律论文永利娱乐网投F永利网投网址     更新时间:2018-03-22   浏览

 编者按:近年来,检察机关在履行法律监督职能过程中,运用检察建议的形式向党委、政府及有关部门、单位提出关于正确实施法律法规,改进社会管理、服务,完善相关制度,加强内部监督管理,颇有成效,然而由于缺乏对检察建议落实、整改情况的监督机制,致使检察建议的运用效果大打折扣,那么建立有效率、有效果的检察建议模式则是当前的一个新问题。本栏目经悉心研析,发现浙江省瑞安市人民检察院2015年11月实施的预防职务犯罪检察建议第三方回访评估的新举措,经实践检验,有一些成效,现今发文,与读者共飨。

内容摘要:人民检察院关于检察建议中引入第三方回访评估机制的1年实践检验,应适时理性地从概念界定、逻辑起点、可行性等内容进行相关分析,并结合实践提出关于第三方回访评估制度发展路径完善意见,即以“绿色”为指导思想有序推进第三方回访评估工作;以“创新”为建设抓力打造专业科学的评估体系;以“协调”为总体布局促进第三方回访评估制度落实。

关键词:职务犯罪 检察建议 第三方回访评估

检察建议作为一项常规性的职务犯罪预防手段,配套制度付之阙如,尤其是跟踪回访制度缺失,一定程度上影响了检察建议实效的发挥,强化对检察建议落实情况的监督势在必行。

一、第三方回访评估机制概念界定及其逻辑起点

(一)第三方回访评估机制概念界定

从西方国家实行“第三方评估”的经验看,第三方(The Third Party)是指处于第一方(被评对象)和第二方(服务对象)之外的一方,即第三方是指独立于评估对象和服务对象之外,并且没有利益关系的“旁观者”。由于“第三方”与“第一方”、“第二方”都既不具有任何行政隶属关系,也不具有任何利益关系,所以一般也会被称为“独立第三方”。在西方,多数情况下是由非政府组织(NGO),即一些专业的评估机构或研究机构充当“第三方”。这些非政府组织可以保证作为“第三方”的独立性、专业性、权威性的要求。

笔者认为,检察建议制度中的第三方回访评估机制,是指在检察机关对案发单位发出检察建议后的一定期限内,在检察机关的组织协调下,由案发单位之外的组织、机构或人员,对案发单位关于检察建议的落实情况进行实地回访、评价机制。

(二)检察建议中引入第三方回访评估机制的逻辑起点

1.贯彻落实惩防腐败体系建设的迫切需要。长期以来,我国反腐败侦查和惩治工作得到了较大发展,形成了一整套较为完备的、科学的体系。而相比之下,职务犯罪预防经过多年的积累和发展取得了一定的进步,但不可否认的是它仍处于初级阶段,预防工作仍存在不足之处——个别地区只讲求预防工作的过程,而忽略了预防工作的成效,尤其是缺乏对检察建议落实情况的必要跟踪,致使其预防的社会效果难以凸显。最高人民检察院在第十二届全国人民代表大会第四次会议上指出,“2016年要坚持有腐必反,有贪必肃不动摇,推动形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。”因此,充分发挥社会各界的力量和优势,在检察建议中引入第三方回访评估机制,改变“注重形式,忽视效果”的预防心态,保障惩防腐败体系前后连贯,有始有终,进而完善、优化惩防腐败体系,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

2.有效落检察建议、实现社会成效的现实诉求。检察建议是检察机关开展预防职务犯罪工作的一项重要法律手段,《人民检察院检察建议工作规定(试行)》和《人民检察院预防职务犯罪工作规则(试行)》要求我们要结合职务犯罪预防实际情况,认真开展检察建议活动,提高检察建议的质量,增强检察建议的效果。由于个别检察机关以检察建议获得书面整改回复为目标,缺乏对整改落实情况的后续监督,或监督手段过于形式化、表面化,导致检察建议出现虎头蛇尾的乱象;另一方面,案发单位不重视检察建议,对检察建议所提出的整改方案和建议落实不到位,致使检察建议常沦为“一纸空文”。故笔者认为,检察建议工作的当务之急并非是如何获得被建议单位的书面回复,而是建立跟踪回访机制用以保证检察建议长期有效地运行,补齐检察建议的监督短板。引入第三方回访评估机制,就是推动检察建议发挥其本质作用,督导有关部门积极落实检察建议,促进涉案部门良性发展。检察机关可通过第三方回访评估进行深入分析研究,把握职务犯罪预防的重点,以成功整改案例为标本,制定全面预防计划、措施,在相关领域加以推广,有利于全面提升职务犯罪预防的社会成效。

3.推动职务犯罪预防专业化、社会化的重要渠道。中共中央明确提出了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐败总体方针,要求预防工作注重推进制度建设,注重专业化预防和社会化预防。在检察建议中引入第三方回访评估机制,能够实现职务犯罪预防专业化和社会化。一是推动预防工作的专业化,第三方回访评估能够完善、弥补现有检察建议制度“重书面,轻实践”的不足,推动检察建议建立专业化的发展模式。二是深化社会预防格局,以开放的心态开展职务犯罪预防工作,通过合理利用社会资源,调动社会各界力量,使检察专业预防与社会预防形成合力,依法引导建立全社会参与职务犯罪预防的工作体系,形成“社会化大预防”的宏观态势,从而形成全民预防大格局。

二、构建第三方回访评估机制可行性评述

(一)理论政策层面

里克·斯塔彭赫斯特在《反腐败——国家廉政建设的模式》中提出:政治领导层重视腐败问题是采取大规模反腐败行动的前提条件。可见,国家领导层的承诺是反腐败工作的关键。长期以来,中央高度重视职务犯罪预防在反腐倡廉体系中的重要作用,出台许多方针政策将职务犯罪预防纳入法治轨道。习近平总书记指出,反腐败斗争是一项长期的、复杂的、艰巨的任务,必须有腐必反、有贪必肃,关键是要以成效取信于民。最高人民检察院把加强职务犯罪预防,加强前瞻性研究,推动把权力关进制度的笼子列为2016年的重点工作之一。第三方回访评估制度是对我国反腐倡廉方针、政策的高度把握和重要实践,密切与其他单位协助配合,加强与社会各界的沟通联系,充分发挥检察职能的优势,调动社会各方面职务犯罪预防的积极性和参与性,有效实现联动效应和全面预防。

(二)制度层面

检察建议是检察机关依法履行法律监督职能的一项重要途径。随着职务犯罪预防工作的不断深入实践,国家越来越重视检察建议在职务犯罪预防工作中的重要作用。2006年最高人民检察院、建设部在《关于在查处贪污贿赂等职务犯罪案件中加强协作配合的通知》中明确提出要建立预防合作机制,“检察机关在查处建设系统贪污贿赂等职务犯罪案件中,要及时向建设主管部门提出检察建议。建设主管部门应当给予重视,认真整改,并适时向检察机关反馈。”一些地方的预防立法进展也十分突出,例如《宁波市预防职务犯罪条例》、《深圳市预防职务犯罪条例》、《湖北省预防职务犯罪条例》等均对检察建议提出了明确规定,检察机关不仅要提出检察建议,更应当监督案发单位切实落实检察建议,以取得有效的社会实效。由此可见,检察建议不仅是一项提建议、收反馈的监督手段,更是推动案发单位良性发展的重要途径。第三方回访评估机制作为一项检察建议的后续监督手段,完全契合检察建议注重实效的务实精神,符合全面预防的发展战略要求。

(三)实践层面

2000年最高人民检察院成立职务犯罪预防厅,职务犯罪预防开启新元年。从全国检察机关关于职务犯罪预防工作的长期实践来看,职务犯罪预防工作要取得长足的实效,实现反腐倡廉的工作目标,就不能再把预防工作拘泥于检察机关内部进行。长久以来,预防系统逐步建立了侦防一体、三级联动、行贿档案查询等一系列配合机制,并取得了十分显著的预防效果。实践证明,预防工作不仅是检察机关预防部门的工作职责,更是整个检察系统的工作任务,同时也是全社会共同关注的问题。引入第三方回访评估机制是开放职务犯罪预防,充分调动社会力量,实现社会大预防的重要举措。

三、第三方回访评估机制的“瑞检”探索

第三方评估模式在我国各行各业各领域内均有不同的实践经验,其中不乏诸多成功的案例,具有相当可观的参考价值。笔者认为,“武汉模式”和“华南理工大学模式”在检察建议第三方回访评估机制构建中给我们带来新的启发和思考,“瑞检”模式初探第三方回访评估机制为预防工作提供了实践基础。

(一)武汉模式

“武汉模式”采取的是麦肯锡评估方案,该方案引入了人大代表、政协委员、市民以及不同机关的服务对象,作为第三方参与评估,对武汉市政府进行全面考核评价,其中“减分制取代一票否决制”、硬化考核指标等方法均值得借鉴,对检察建议第三方回访评估制定合理科学的评判标准,明确评估指标提供参考范本。

(二)华南理工大学模式

该模式开启了独立第三方评价地方政府整体绩效的先河,“华南理工大学模式”中不存在委托方和受委托评价方,而由大学自发地对地方政府进行评估评价。笔者认为,检察建议的第三方回访评估主体可参考该“无委托方”的方式,通过发动宣传引导,提高社会公众反腐积极性,鼓励群众自发地对案发单位整改情况进行监督。

(三)“瑞检”模式

为全面掌握检察建议落实情况,提升职务犯罪预防工作效果,2015年瑞安市人民检察院立足于本院关于预防工作的探索实践,出台了《瑞安市人民检察院预防职务犯罪检察建议第三方回访评估实施方案》,建立检察建议第三方回访评估机制,形成“瑞检”模式,以解决当前检察建议所面临的问题和困境。

1.总体思路。下面从三个方面来解析。

(1)成立专门评估领导小组。为确保检察建议制度的深入开展,成立第三方回访评估工作领导小组,切实加强对该项工作的组织领导。预防部门要切实承担牵头协调职责,办案部门根据工作需要积极配合。各部门负责人要带头执行相关制度,围绕检察建议达到预期的法律效果和社会效果这一总体目标,强化协作,强化落实。

(2)创建多部门评估模式。积极寻求人大、政协、政法委等部门的支持帮助,认真听取第三方评估人员的意见和建议。加强与案发单位上级机关、主管部门、纪检监察部门的沟通交流,不断研究机制运行中出现的新问题、新情况,不断改进检察建议工作措施,推进案发单位反腐制度建设。

(3)建立合理惩处制度。加强对案发单位落实检察建议和廉政建设的督促引导,对认真落实检察建议,积极整改、成效显著的单位,建议其上级机关或主管部门予以表彰;对置之不理或超过3个月未进行实际整改的,向其上级机关或主管部门通报情况;对拒不接受检察建议,造成职务犯罪再发等严重后果的,建议其上级机关或主管部门给予相应处分。

2.构建路径。“瑞检”模式坚持“客观公正,公开透明,及时有效”原则,其操作形式和方法不拘泥于传统的、刻板的评估形式,以行业专家、专业公司、社会代表、社会民众等为主体,由人大、政协、政法委、法院、司法局、公安局、教育局、共青团、妇联、关工委、文明办、学校、医院、报社、企业、社区等单位的人员担任。回访评估手段丰富,可操作性强,主要有以下四种:

(1)开展多受众回访评估。建立多受众回访评估机制,多角度接触与检察建议内容相关的单位和个人,了解受建议单位整改执行效力。回访对象应包括回访受建议单位的领导、中层干部、一般工作人员,以及与受建议单位紧密相关的履职相对人。防范受建议单位对建议不做实际落实,仅以文字形式作书面回复或者仅以会议形式作简单部署。

(2)开展“倒查式”回访评估。建立三必访制,解决回访不深入、不细致问题。针对回访工作无从下手,不便于了解检察建议落实中的实际困难的情况,确定三必访制度,明确回访内容,一是必访提出的建议是否逐条得到落实,未落实的建议进展如何,存在什么困难;二是必访受建议单位存在的问题是否逐项得到整改,未能整改的原因是什么;三是必访受建议单位还有哪些需要检察机关协助整改的要求。

(3)建立“看、问、谈”回访制。建立“看、问、谈”回访制,解决回访形式单一问题。“看”即实地查看,根据建议的要求及受建议单位反馈的情况,实地查看有关资料及台账;“问”即发放调查问卷,向有关单位及个人发放调查问卷,了解问题整改情况;“谈”即座谈交流,到受建议单位,就检察建议的内容在法律政策、存在问题及改进措施等方面与有关人员进行面对面的座谈交流,有针对性地进行讲解,并认真倾听、回答受建议单位的实际困难和改进需求。

(4)开展反馈式回访评估。在收到受建议单位检察建议回复的三个月内进行回访,将回访的时间、形式、内容等详细告知受建议单位。完成回访后,召开检察建议回访评估小组会议,由评估小组参与人员进行评议打分,听取第三方评估人员对检察建议工作的建议和意见。回访评估结束后,及时向受访单位及主管部门通报回访评估情况,督导涉案单位开展后续预防工作。

四、推动第三方回访评估机制的完善路径

当前“瑞检”模式已初建成形,其框架为今后检察建议第三方回访评估机制的建立奠定了一定的理论和实践基础,但“瑞检”模式仍需进一步深化完善,藉此推动更高水平预防体系的构建。

(一)以“绿色”为指导思想有序推进第三方回访评估工作

2016年8月,浙江省人民检察院在第十六次全省检察工作会议上提出树立“绿色司法”理念,其本质就是以司法规律为基本遵循,以优化司法资源配置为重点,以规范、理性、文明为核心,以司法公开、司法公正和司法公信力为本质要求的检察理念。正如浙江省人民检察院党组书记、检察长汪瀚提出:“要坚持以绿色司法理念为引领,准确把握绿色司法规范、理性、文明的内涵,把绿色司法作为高水平推进浙江检察工作发展的新的驱动力,落实到检察工作各个方面和司法办案全过程。”检察建议第三方回访评估机制应当贯彻落实中共中央“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐败总体方针,以“绿色”为指导思想,有序推进多元化社会体系的第三方评估工作,努力探索理性、规范、文明的评估体系和评估方法,使评估结果为社会所用,受社会监督,打造具有广泛社会公信力的评估机制和评估主体,完成对检察建议的落实监督工作,使第三方评估的发展与司法改革发展相协调。

(二)以“创新”为建设抓力打造专业科学的评估体系

检察建议第三方回访评估机制的关键是以“创新”为理念,打造科学化、专业化的评估体系。一是创新评估主体。虽然“瑞检”模式尽可能地扩大评估主体范围,但仍难以确保评估主体的专业性与评估对象所在领域完美耦合,因此要运用创新思维筛选评估主体,保证评价过程和结果的“客观性”和“公正性”。二是创新评估方法。构建评估体系时应以社会需求为导向,广泛借鉴国内外较为成熟的评价模式和方法,并加以创新,加强信息的横向、纵向交流,针对预防工作的实际需要,力求将检察工作思路与经济社会发展思路无缝对接,整合最佳资源,明确评价标准,确保评估结果的公信力。三是创新评估结果运用。推进第三方评估信息公开和结果运用,发挥检察建议实效,对于值得推广、借鉴的典型案例形成专项报告。利用新媒体平台最大限度地体现开放透明,扩大社会对检察建议第三方回访评估的知晓面,杜绝封闭运行机制。

(三)以“协调”为总体布局促进第三方回访评估制度落实

以“协调”为总体布局,秉持长远发展的科学发展理念和方式来推动检察建议第三方回访评估机制,要求我们尊重、遵循司法规律,在研究和把握司法规律的基础上正确设定第三方回访评估机制的价值目标、厘清主体内容、确定实现路径。以“协调”为指导思想,构建成为多元化的第三方回访评估机制,就是要在现有预防体系的战略需求统筹下,充分发挥第三方回访评估机制对检察建议落实情况的监督作用。明确第三方回访评估的法律主体地位、挖掘第三方回访评估的司法活动和社会习惯,逐渐形成具有特色的回访评估司法氛围,使之与当前司法改革和预防创新理念相适应。

作者:林德楷 丁陈伟

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