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多维视角下贫困内涵及我国农村贫困标准的科学构建

 论文永利娱乐网投F永利网投网址栏目:管理论文永利娱乐网投F永利网投网址     更新时间:2018-09-12   浏览

 作者:牛胜强 发表于:《当代经济管理》2018年第7期

摘 要:演随着扶贫实践及理论研究不断深入,贫困内涵日益从广度和深度两个方面丰富完善,我国现行的农村贫困标准也逐渐在脱贫攻坚实践中暴露出诸多缺陷和不足,综合认定并及时提高农村贫困标准既是保障贫困群体发展权的基础条件和全面建成小康社会应该支付的必要成本,也是缓解市场竞争及不平衡发展战略造成的不平等和维护社会公正的必然选择,更是国家进行社会整体利益再分配、促使公民地位、尊严、权利与机会平等的必然要求。因此,在全面建成小康进入决胜阶段的背景下,直面致贫因素的多维性和脱贫攻坚的艰巨性,与时俱进丰富完善贫困标准内涵,并赋予其较充分的民生含义,既能从根本上减轻贫困人口负担,也能激发反贫困活力和动力,从底层释放出更大生产力。基于此,文章进一步提出了重建新形势下农村贫困标准的思路建议。

关键词:多维视角;贫困内涵;趋势;贫困标准;重建;思路

[中图分类号]F323.8 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461(2018)07-0001-05

一、贫困内涵、判断标准及认定贫困人口的通常做法

(一)多维视角下的贫困内涵及变化趋势

总体来看,随着扶贫实践及理论研究不断深入,贫困的涵义日益从广度和深度两个方面丰富完善,其涵盖范围已从最初单一的物质贫困拓展引申为包括精神贫困、能力贫困、权利贫困、生态贫困、灾害贫困、病残贫困以及文化贫困等诸多方面,并从单纯的经济现象演变为涉及经济、社会、政治、文化、生态等诸多领域的重大社会政治问题,是经济、社会、文化、生态等贫穷落后的总称。与此同时,贫困内涵也从体现为个人或家庭物质生活水平达不到社会可接受的最低标准状态发展演变到贫困不仅意味着衣食住行等方面开支低下,而且还在不知不觉中剥夺了贫困群体享受自由生活与舒适居住条件、接受良好教育与安全保障以及受尊重与安享晚年生活的权利与机会。概括起来,贫困既要反映历史进步与时代特征,又要体现其本质及政治、经济和社会发展水平,是历史性、动态性、多维性、绝对性和相对性的对立统一。从扶贫实践变化趋势看,由于贫困的形成及其内涵是多维和复杂多样的,故随着经济发展和社会进步,特别是随着一个国家国力的增强和财力的提升,扶贫内容与资源投入、手段与方法、政策措施及目标任务要求越来越多,扶贫工作效率和精准性要求也越来越高。在扶贫理论研究上,早期研究重点关注物质资源匮乏造成的衣食无着或收入低下及扶贫工作主要在经济层面的应对策略,随着研究的不断深入,则更强调发展权利、机会、能力缺失及完备的反贫困体系构建和具有自我发展能力的合格劳动者塑造与培养。总之,贫困的直观表现是家庭或个人因获取的物质资源、非物质的文化及其他社会资源短缺,致使其生活水准低于社会可接受的最低标准,但本质是贫困人口创造收入的权力和机会被剥夺并导致其缺少获取和享有正常生活的能力。而且,基于现实中要对社会可接受的最低标准(即贫困标准)进行严格定义,并据以对贫困的范围和数量加以界定,于是人们从不同角度给贫困做出了各种定义,比如世界银行将贫困定义为缺乏达到并维持社会可接受的最低生活水准的能力,而衡量生活水准不仅要考虑家庭人均收入水平和消费支出情况,还得考虑那些与社会福利有关的医疗、卫生、教育、就业、居住、心理健康、残疾康复、公共物品与服务等公共财产资源等的获得情况以及预期寿命。欧共体则指出:贫困是指家庭、个人和群体获取的物质、文化、社会、生态等方面的资源极其有限,致使这部分家庭、个人和群体被排除在所在社会可接受的最低限度的生活方式以外。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森认为:贫困不仅是收入和支出水平低下,更应该看作是对贫困人口基本生活能力获得机会和权力的剥夺。综合以上,我们认为贫困不仅意味着衣食住行等方面的开支低下,更重要的是被剥夺了享受自由生活、安全保障、接受良好教育、受尊重以及享有舒适居住条件与长时间退休生活的机会,因而丧失权力、机会和能力是造成贫困的根源。鉴于贫困的内涵、成因等方面存在差异,贫困也就被分成不同的类型,比如按内涵不同,贫困有狭义和广义之分;按致贫原因不同,贫困可分为能力贫困、权利贫困、收入贫困等多种类型。另外,贫困是动态变化的,当人们普遍摆脱赤贫状态后,扶贫工作仍将会因相对贫困人口的存在而继续,即便进入发达国家行列,也会因贫困含义演变而继续存在贫困现象,仍需开展扶贫工作。鉴于贫困是相对和绝对的对立统一,人们又将其分为绝对贫困和相对贫困,绝对贫困又称生存贫困,是指缺乏维持生存所必须的最低生活标准的能力,而维持生存所需的基本条件包括食品、住房和衣着消费等;相对贫困不仅指随着社会经济发展,贫困线不断提高而产生的贫困,也指同一时期不同地区之间、各阶层之间、各阶层内部不同成员之间的收入差别而产生的贫困。在经济发展的初级阶段,扶贫工作主要关注的是绝对贫困问题,当经济得到充分发展后,则关注中心转向相对贫困问题。

(二)贫困的判断标准及贫困人口的认定与通常做法

综上所述,由于贫困的基本含义是由于经济收入不足而无法达到社会可接受的生活标准的那种生活状态,这就涉及到什么是社会可接受的生活标准状态,但社会可接受的生活标准状态在不同国家及同一国家不同发展阶段客观存在着认识和生活状态的差异,因而导致没有一个各国公认的统一贫困标准。但作为确定帮扶对象的标准和依据,为了准确了解贫困群体的真实生活状态,并为制定反贫困战略和政策措施提供操作依据,各国必须根据贫困内涵对贫困的数量标准作出明确界定,即确定贫困标准(又称贫困线),生活水平处于贫困标准以下的家庭或个人就是社会需要给予扶持和救济的对象。当前,由于单纯以收入是否足以支付食物需求来确定贫困标准已无法涵盖贫困的内涵,国际通行做法是在综合考虑衣食住行等诸多方面的基础上加以界定,具体方法主要包括恩格尔系数法、基本需求法、比例法、数学模型法、生活形态法等。但比较常见的确定贫困标准主要有以下类型:一是按总人口的百分比确定贫困人口进行帮扶,每年都按既定比例去扶持。比如新加坡尽管没有官方贫困线,但其贫困人口按收入最低的20%住户确定。二是以人均收入的一半或以一定比例作为贫困标准。比如日本就是如此,其最新贫困标准为一个四口之家年收入不超过2.2万美元。三是贫困标准由国家根据国情自主确定。当前全球约有80多个国家根据国情自主确定本国贫困标准。以恩格尔系数法确定贫困标准为例,其实就是将恩格尔系数取值作为确定贫困与否的基本标准来得到具体贫困线(恩格尔系数随居民生活水平的提高而降低,国际上通常将恩格尔系数大于60%定义为绝对贫困类型、50%~60%为温饱类型、40%~50%为小康类型、小于40%为富裕类型)。恩格尔系数法因简明、直观且易于操作而被许多国家和研究者作为衡量家庭贫富和确定贫困线与实施社会救济的依据。北京大学经济研究中心卢锋教授曾依据湖北省罗田县扶贫办、统计局該县绝对贫困人口2005年维持基本生存实际支出费用(为1 069元,不包括教育等支出)与食品消费支出(为887元)数据,计算得到贫困人口实际恩格尔系数为0.83(887元/1 069元),并得出该县绝对贫困人口处于赤贫状态的结论。进而按国际通行绝对贫困人口恩格尔系数大于0.6的下限,反推出该县贫困人口年维持基本生存支出应为1 478.3元(887元/0.6=1 478.3元),即农民人均纯收入低于1 478.3元就难以维持基本生存,并建议绝对贫困标准应调整到1 500元。总之,不管采用哪种方法,目前包括美国、欧盟各国、日本、韩国以及金砖四国在内的绝大多数国家扶贫规模都占总人口10%以上,但我国2016年底贫困发生率为仅为4.5%,很大程度上是偏低贫困标准与长期脱贫攻坚共同作用的结果。同时,目前世界上没有任何一个国家宣布消除了贫困,而且越是发达国家,对贫困的重视程度和扶贫标准越高,扶贫力度也越大。进一步说,贫困状态的划定以及贫困人口数量确定在很大程度上取决经济发展水平和政府的执政理念(特别是政治经济博弈中政府愿意承担社会责任的多寡),但无论如何,因陷入贫困会使得部分家庭和个人在物质生活消费、住房、教育、健康及就业等诸多方面蒙受损失并导致其社会阶层地位实际降低,使其感觉受到社会不公平对待或排斥,进而在很大程度上成为社会不稳定因素并给政府社会管理造成巨大压力。另外,扶贫济困是国家的基本职责,也是经济保持活力和推动经济社会健康发展的基础,更是一个国家民主和法治建设及和谐社会建设的重要内容。

二、我国贫困标准的确定及贫困线变化趨势

目前,我国还没有建立城乡统一的国家贫困标准,主要是:一是长期的二元分割造成的城乡差距使农村居民的收入水平始终要比城市居民低很多,再加上农村非竞争性公共物品与服务的短缺使得农村居民在购物、小孩上学、就医等诸多方面都要支付比城市更高的成本,这也在极大程度上进一步消减了他们的收入。二是我国农业基础条件差、产业化和规模化经营水平低、产业链条短等问题使得农业稳定发展和农民持续增收难度很大。三是不断拉大的差距尽管迫使部分农村青壮年劳动力向城市和其他非农产业转移,但由于综合素质普遍偏低,也缺少专业技能,致使多数出外打工者只能干手工操作为主、技能较低的普工、杂工活,造成他们外出务工的路子越走越窄,不仅造成深度性贫困地区人口流动性进一步缩小,也给其收入持续稳步提高带来很大困难。以上各种原因叠加,造成农村居民构成了我国贫困群体的主体,我国的扶贫工作也是以农村为主战场。基于此,本文主要讨论我国农村贫困标准的确定及变化趋势。

我国现行的农村贫困标准是国家统计局农调总队在1986年对抽样得到的67 000户农村家庭上年度的消费支出进行调查的基础上,经测算得到1985年我国农村贫困标准为206元。该标准主要是采用以基本生存需求为核心的生存绝对贫困概念作为计算和确定贫困标准的依据,而基本生存需求包括基本食物需求和非食品消费需求两个部分,基本食物需求称为食物贫困线,非食品消费需求称为非食物贫困线,二者之和就是贫困标准。具体来说,就是用最低收入农户的食品消费清单和食品价格确定达到人体最低营养标准(2 100大卡热量)所需的基本食物消费支出作为食物贫困线,并假定牺牲基本食品需求获得的非食品需求是维持生存和正常活动必不可少的,然后根据回归法估计出收入正好等于食品贫困线的非食品消费支出(包括最低限度的衣着、住房、燃料、医疗、交通等必须的非食品支出费用)作为非食品贫困线,进而将食品贫困线(占60%)与非食品贫困线(占40% )相加就得到农村贫困人口的扶持标准即贫困线。基于这种原理,国家统计局在1986年对抽样调查得到的67 000户农村家庭上年度的消费支出进行测算就得到了1985年我国农村人口的贫困标准为206元。以后随着物价变动,就运用居民消费价格指数对该标准进行逐年调整,2010年该标准上升到1 274元,2011年国家又将农村贫困标准大幅提升为2 300元,比上年增长80.5%,2015年达到2 855元。可以看出,我国的农村贫困线随着物价上涨以及居民物质生活水平的提高在不断调整提升。国务院扶贫办主任刘永富指出:2 855元的贫困标准线按购买力评价测算后,相当于平均每天消费2.2美元,这略高于国际极端贫困标准1.9美元。刘永富强调:各省区市可以根据自身经济社会发展水平研究制定高于这一标准的地方标准,且已有十多个省市制定了高于国家标准的地方标准,最高的已达到6 000元。但要引起注意的是:在这期间,农村贫困标准与同期农村居民人均纯收入的比率却从1985年的50.3%下降到2015年的25%(见图1)。

农村贫困标准与同期农村居民人均纯收入的比率却从1985年的50.3%下降到2015年的25%

由图1可以看出,尽管随着时间推移和经济发展水平不断提高,我国农村扶贫标准在逐步提升,但农村贫困标准与同期农村居民人均纯收入的比率也在不断下降,这不仅说明贫困标准过低而造成实际贫困人口规模被越来越低估,也反映农村贫困人口的相对贫困程度随着时间推移越来越深,更从侧面应证了农村内部的贫富差距越来越大。进一步来说,几十年的扶贫工作所取得的成果值得充分肯定,但更要关注和反思贫困内涵的拓展及致贫因素的多维性,并与时俱进地赋予贫困标准丰富的内容及更充分的民生含义,进而科学认定并及时提高农村贫困标准。

三、与时俱进并及时提高农村贫困标准的必要性和紧迫性

统计资料显示:改革开放后,经济快速发展使我国农村绝对贫困状况有了极大改善,农民人均年纯收入从1978年的134元增长到2015年的11 422元,农村贫困发生率由1978年底的97.5%下降到2015年底的5.7%,农村贫困标准也从1985年的206元提升到2015年的2 855元,30年时间提高了近14倍(见图2)。

1985年的206元提升到2015年的2 855元

不可否认,在食品严重短缺和农村普遍贫困的背景下,家庭联产承包责任制最大限度调动了农民生产积极性,并使农村物质生活状况发生了巨变,乡镇企业发展和非农劳动收入增加也极大提高了农民收入水平,不仅有效缓解了农村贫困状况,也为人们脱贫致富创造了诸多机会。但失衡的区域经济发展战略在带来经济快速增长的同时,不可避免也加剧了经济发展的不平衡性,并导致中西部地区处于明显的不利地位,进而逐步演化为区域深度贫困。于此同时,市场经济的改革路径和运行既加剧了机会和收入非平等化,也推动了住房、医疗和消费价格不断上涨,并催生了新“权贵”大量出现,更在很大程度加剧了贫富差距并给贫困家庭带来沉重的生存压力。可以看出,改革开放以来,我国贫困状况缓解及贫困类型转变是一个与制度变迁相对应的过程,并经历了从全国范围大规模绝对贫困转变到以区域深度贫困与社会阶层分化导致的相对贫困并存的过程。在贫困状况与贫困类型同时转变的背景下,有必要也应该及时丰富完善贫困标准内涵,科学认定农村贫困新标准,并从制度变迁角度去把握贫困现象背后所隐藏的制度因素,坚持把权利、机会和能力缺失导致的贫困问题放在制度变迁的背景中加以思考,进而提出对策建议。但我国扶贫实践和理论研究的焦点至今仍然主要集中在贫困度量、发生率变化以及政府反贫困政策效应的反映上,贫困标准也依然是在30年前维持基本生存最低费用基础上经过调整而成,并未从根本上改变其涵盖内容偏少和认定标准偏低的状况,不仅与当前不断丰富的贫困内涵及国家综合实力不相匹配,也和“现代穷人”(相比过去自给自足的“传统穷人”)实际支付的包括吃、喝、烧、穿、用、住、行等必要生活成本越来越多的现实不相适应,相对稳定和明显偏低的农村贫困标准既不足以反映农村居民在发展自身能力方面的基本需要,也难以及时、客观、准确、全面反映农村贫困状况及变化情况并日益暴露出诸多弊端。

(1)相比国际通行的贫困衡量标准,我国贫困標准不仅内涵不足,标准也明显偏低。国际扶贫通行做法表明:贫困的形成包括精神、能力、生态、灾害、病残、文化、权利等诸多方面,贫困与否要综合考量健康状况、教育水平等多种因素,我国以维持基本生存为出发点的农村贫困线不仅无法有效涵盖反映农村居民在发展自身能力方面(医疗、卫生、教育、就业、居住、心理健康、残疾康复、公共物品与服务等方面)的基本需要,我国确定农村食物贫困线的食物热量参考值(为2 100大卡)也明显低于我国营养学会推荐的维持正常生活的热量标准(为2 700大卡)。

(2)把在自给自足和普遍贫困背景下构建的绝对贫困标准来指导商品经济大潮下区域深度贫困和社会阶层分化导致的相对贫困为核心的农村脱贫攻坚工作,既不符合多维深度贫困的复杂性和相对贫困的现实需求,也缺乏合理认定依据。面对必不可少且逐年增加的农村家庭实际开支,仅以维持基本生存的收入来衡量是否贫困,并以食物消费支出来度量贫困,显然无法全面反映农村的实际贫困状况。

(3)世界大多数国家(包括经济发达国家)反贫困实践和认定贫困人口的经验表明:有效的反贫困战略不应该只是一个财富增加的过程,还应该是财富合理再分配机制的成长过程。当民众普遍摆脱赤贫状态后,扶贫工作将主要面临相对贫困问题,但相对贫困会随着贫困内涵的多维性、认定标准的多面性以及国家扶贫目标任务的复杂性而日趋复杂多样,扶贫标准唯有有效提升才能与之匹配协调。

(4)只有正视我国地区之间、行业之间、城乡之间、国与民之间的现实差距均已大幅超出世界平均水平和日益严重的贫富差距已经到了危险边缘的客观实际,坚持发展战略创新和扶贫理念转变,尽快实现发展经济为导向的扶贫理念向以再分配为手段的扶贫标准的有效提升及反贫困体系构建的转变,才能从根本上减轻贫困人口负担,并从底层释放出更大的生产力。

(5)一个致力于民族伟大复兴的国家,告别“绝对贫困”应该只是扶贫事业“万里长征走完第一步”,绝不能局限并满足于以较低标准来消除绝对贫困,并为眼前扶贫工作所取得成绩盲目沾沾自喜,进而认为扶贫工作即将进入扫尾阶段而准备鸣金收兵。若真如此,则党向人民、向历史作出的庄严承诺(全面建成小康社会与消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕)将会变成空中楼阁,“形势好、意见大”的局面也将在所难免,经济发展与居民福利改善之间的关系也会日趋淡化,因分配不公等造成的贫困人口受益下降的问题也会被掩盖,长此以往,发展的终极意义将难以体现,甚至有可能走向其初衷的反面。

(6)对一个“以人为本”的责任政府而言,如果没有能力使贫困人口走进向上发展的通道,而任由他们参与市场活动的能力与机会被剥夺,则国家的民主与文明、社会的进步将继续在低层次徘徊,贫困人口也将陷入长期甚至跨代贫困的复杂窘境。而科学认定并适时提高农村贫困标准不仅是保障农民发展权的基础条件及建设和全面建成小康社会应支付的必要成本,也是缓解由市场导致的不平等,进而达到社会公正的必然选择,更是国家对社会整体利益进行再分配,促使公民在地位、尊严和收入上平等的必然要求。

总之,在农村普遍的绝对贫困问题得以较好解决的背景下,贫困人群的机会缺失与能力发展问题已凸显出来,现有以解决温饱为目标的扶贫标准亟待作出调整。只有统筹考虑经济、社会、环境、权力及能力贫困,密切关注扶贫实践并赋予贫困标准合理的内涵及充分的民生含义,科学认定并有效提升农村贫困标准,才能与时俱进地推动农村扶贫事业再上台阶。

四、新形势下科学构建我国农村贫困标准的思路建议

综合以上,在权力、机会、能力缺失以及健康、教育、居住、医疗、环境等方面公共服务短缺成为农村主要致贫原因的背景下,我国农村贫困标准的合理设计和重建既要综合考量经济、社会、政治、文化等诸多方面,使我国新的贫困标准能更好的与国际贫困标准接轨,又要坚持统筹城乡协调发展的理念,为建立全国统一的城乡贫困标准奠定基础。更要为新时期农村减贫工作树立一个新标杆,在新起点上开始新的扶贫征程。当然,对一个全球人口最多、城乡差距又十分巨大的发展中国家来说,贫困标准定得过高也不符合实际。但无论如何,对已经步入中等收入国家行列(部分地区甚至已初步实现了现代化)的中国来说,若仍以满足人体基本活动所需的最低营养水平作为确定贫困线的依据,显然已不能适应扶贫工作发展需要,更不符合国情。基于此,依照国家精准扶贫“两不愁三保障”目标要求,在设计和重建新的农村贫困标准时要注意以下几个方面。第一,将“两不愁三保障”内容纳入设定范围。具体来说,“两不愁”中的不愁吃不仅要在满足人体基本热量需求下吃饱,还要能满足人体对蛋白质、脂肪、维生素及微量元素等的基本需求;不愁穿则要做到穿着保暖并保证身体能抵一般疾病前提下,个人穿着在所生活环境中不因衣衫褴褛而受到歧视。“三保障”中的教育、医疗和住房也是人们维持生存基本需要的重要内容,保障教育就确保农村家庭适龄儿童能完成九年制义务教育的基本开支,保障基本医疗则需要确定一般疾病及可治愈或可控制的大病、慢性病及时治疗所需开支,且这些开支要能保证农村居民看得起病。保障安全住房需要测算农村居民住房达到住建部门制定的住房安全标准并有基本的生活设施所需基本支出。“两不愁三保障”在确定农村贫困标准时必须进一步明确达到以上基本要求的具体内容并折算为相应的收入或消费支出才行。第二,现有的农村贫困标准是绝对贫困标准,但随着脱贫攻坚的持续推进特别是2020年以后,贫困的焦点将转向同一时期不同地区之间、各阶层之间、各阶层内部不同成员之间因收入差别而存在的相对贫困,故新的农村贫困标准要提升为保障程度更高的相对贫困标准。第三,新的农村贫困标准还应将农村一般社会成员从事正常社会活动所需要的包括非义务教育、基本燃料、交通、通讯及信息服务、就业培训等基本消费需要纳入贫困标准范围,这样才能保证脱贫人口不因“两不愁三保障”外的致贫原因重新陷入贫困。在具体操作方面,一是可按照国际上通行的恩格尔系数法确定农村贫困标准,如假定农村非贫困人口恩格尔系数为0.5(恩格尔系数大于60%为绝对贫困类型、大于50%为温饱类型、大于40%为小康类型、小于40%为富裕类型),接着确定达到温饱水平的基本食品消费支出种类和数量,然后在取得价格数据资料的基础上计算汇总温饱水平所需的基本食品消费支出,进而利用恩格尔系数倒推出新的农村贫困标准(新的农村贫困标准=温饱水平的基本食品消费支出/0.5)。二是可按上年农村居民人均纯收入的一定比例(如50%)作为直接作为当年农村贫困标准(农村贫困标准=上年农村居民人均纯收入×50%)。三是按农村居民总人口一定百分比确定,比如按10%(大部分国家的扶贫规模都在总人口的10%以上)确定新的贫困标准。需要指出,现有贫困标准下我国目前农村贫困发生率仅为4%左右,按以上思路建议确定的农村贫困标准测定出的贫困发生率肯定较大幅度高于4%。同时,不同方法确定的贫困标准因出发点不同会有差异,但无论如何,只要标准一致、方法科学合理,同一标准下不同方法测定的结果应该比较接近,故可在对比基础上灵活选择。总之,及时丰富完善贫困标准内涵,合理设计并有效提升农村贫困标准,既有利与国际贫困标准接轨,也能与时俱进地推动农村扶贫事业再上台阶,还可以使更多的弱势群体公平享受到经济社会发展成果,促进社会更加公平和谐。

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